兼论我国社会保障制度的公平问题

                                                                                                                          樊大  陈子良/文

 内容提要：在目前的社会保障制度下，出现了拔苗助长似地搞统一社会保障，给中国经济和政府财政带来沉重的负担，但也不能就此不统一社会保障。笔者认为，社会保障制度建立的出发点必要性是正确的，但其只能是政治、经济、社会、文化等多种因素综合影响的结果，中国需要用公平与发展的理念去建设新的社会保障制度；同时，应强调责任共担、官民结合，多层次与多元化相结合，这对于新制度的确立和未来发展至关重要。另外，立法机关和相关职能部门应该积极行动起来，尽早出台社会保障法、社会福利法、社会救济法，以此完善社会保障法体系，同时达到节约社保成本，降低社保风险，实现公平的社保理念。

关键词：社会保障制度  社会保障法体系  发展思路  二元制度   公平社保

一、        当前社会保障的现状

我国当前现行的政府管理的个人账户式的社会保障制度存在前景极端不确定性，不仅从财力上难以维持，而且在一定程度上制约了我国城市化和工业化的进程，阻碍着城乡二元结构鸿沟的弥合①。当前我国实行的社保制度基本上延续了计划经济时期国有企业职工的养老医疗福利制度，但是在计划经济时期建立的这套社会福利制度最大的弊端是福利待遇太高。今天我再把这过去少数人享受的社保制度推向全社会，社会财力的微弱承受力便清晰的凸现出来。

       很久以来，我国的社会保制度是建立在城乡二元结构的社会基础之上的。用一句不客气的说，以往的社会福利保障制度是以牺牲90%的农民兄弟的血汗来成就了10%的城市工人阶级的。这是一种不平等的国民待遇，其实质是少数具有特权身份的人口享有较好的社会福利制度②。改革开放以来，农村供养城市的局面有所转变，于是又把目光瞄向了新崛起的民营经济群体，力图将这一群体纳入社保费范畴。简单的思考一下，我们便会发现这种盲目的“扩面”将会极大的加重日后的财政负担，增加社会保障的成本，长此以往将会发生支付危机。但是问题不仅仅在此，在此高比例的缴费压力下，一大批人被排斥在社保之外，那些效益不高或亏损的企业肯定不愿主动给职工缴纳养老和医疗保险。于是我们可以看见这样一种现象：越是低收入需要保险的群体，却进入不到社保的行列；而越是衣食无忧不需要社会保险的群体，却可轻而易举地进入社会保障。面对这一现象正如中国社会科学院社会学所的唐钧先生所说，我们惊讶地发现，社会保险制度已经越来越成为更小的一部份人的特权，此观点可谓一针见血。这种特权的实质就是高福利标准将一大批的低收入排斥在外，并且鉴于这种社保制度的高门槛性、不公正和不公平性，它必然会遭到市场的自发抵制③。种种现状已经表明，现行的社会保障制度弊端重重，已经不适合我国社会主义市场经济的发展需求和阻碍我国入世和西部大开发的政策实施。那么怎么办？有病就应治，求本须溯源，我们不能依靠在细节上对我国社保制度进行修修补补，一定要动手术，开刀去脓。

二、        解决策略

基于我国社保覆盖面仅为14.6%，福利标准高的情况下，很多非国有经济部门的成员宁肯选择自我保障，而放弃参保。那么怎样来解决这一问题呢？笔者认为应从以下几个方面着手：

     首先，应尽快出台社会保障法、社会救助法、社会保险法和社会性福利法。虽然《劳动法》里对社保有规定，但都是概括性的，缺乏可操作性。也不宜在国务院里搞什么协调小组，以往搞的各种小组拥有太多的权力，起的好作用并不多，也不宜在机构设置中建立一个大一统的社会保障部，必须出台法律，用法律来明文规定，这样就会从根本上加大社保的执行力度，也会让广大未投保的人群有一个安全感，从而主动加入进来。

    其次，明确社会保障的对象。对一部分人搞社保，对一部分人不搞，这不是保险是福利。目前社会中到底哪些人需要社会保障？肯定是低收入的社会阶层，生活困难的社会群体，还有农民。至于那些高收入者及拥有巨额资本的中产阶级或资产阶级，基本不需要个人账户式的这种社会保障，因此社会保障的内容基本上应该是针对社会贫困阶层的④。当年“铁血宰相”俾斯麦就是感到了无产阶级暴动的威胁才建立了社会保障制度，它既维护了社会稳定，也成为调节贫富差距的有力杠杆。有的专家曾建议，开征社会保障税，笔者认为这是十分可行的一个建议，这样不仅可以使社会两极分化的急剧拉大得以缓解，同时又可以减轻政府对社保投入的资金压力，所以这种自己用他人的钱模式可以挹此注彼。通过政府财政的转移支付来均衡社会财富，保证每个公民都享有基本生活条件。这种方式带有强制性，需要政府来执行，这应该是今后政府社保工作的一个主要方向。

第三，加强商业保险的介入。我国已从计划经济顺利完成向市场经济的转变，社会保障制度也应该多元化的发展。

以往我国社保工作是政府功能强大，社会功能强大，但没有实事求是的按照社会的发展规律而做出相应的调整。现在，我们必须认识到以往那种高标准与全覆盖的矛盾十分突出。要解决这一问题就必须从非均衡社会保障中抽身退出，将这一块任务交给商业保险，自己应该专注于均衡保险，在政府担负起基本养老担保之外，不够的费用由个人来通过商业保险或家庭储蓄来解决。

这样做，中国的社会保障就形成了三道屏障——社会，商业保险与家庭。所以机关、事业单位的大约3000万人及广大农民应尽快走上商业保险模式。

第四，医疗保险应该从治疗转向大众健康保障上。目前，我国每年的医疗保健卫生成本大约在1.5万亿元左右，光是因为事先不能预防而造成的疾病和治疗花费损失就是7000亿元。我们的政府更多担负的应当是每个公民的卫生保健任务上，使每个公民都有健康检查的福利保障，而不应将钱花在供给少数人治病上面，这和我们的社会保障的本质内容是背道而驰的。现在我国尚处于社会主义初级阶段，经济增长速度虽然以每年7%的高增长速度前进，但毕竟是人口多，底子薄。所以我们的政府应该尊重现实，将医疗保障的重心放在大众健康保障上面。例如，2003年流行的“SARS”冠状病毒，就是一个很好的例证。当一场突如其来的瘟疫降临，我们大众健康保障就会发挥其重大的作用。当然，笔者并不是说要放弃对少数人的医疗保障，只是认为这些可以通过自我保障（家庭储蓄）和商业保险来完成实现。

   第五，养老基金不宜进入股市。有人专家学者盲目的鼓吹，让中国的养老基金进入股市。他们认为，中国应该效仿美国股市，将中国的养老基金放入股市，期待增值。殊不知，中国养老基金总额尚不足以进入国际股市，并且中国的股市又是众所周知的不正常和不规范，还有就是股市风险的不可预知性，美国养老基金就因为股市泡沫而缩水，所以笔者认为养老基金进入股市应当慎重。

第六，失业保障体系现状及价值取向。早在1986年，为了配合国有企业用工制度的改革，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》开始了建立中国失业保险制度的进程。1999年国务院发布实施《中华人民共和国失业保险条例》，中国的失业保险制度基本成型。这一过程中，失业保险的覆盖范围越来越广，1986年规定为四种人群，1992扩大到八种以上。1993年4月的《国有企业职工待业保险规定》把失业保险覆盖到了所有国有企业，到1999年的《中华人民共和国失业保险条例》，失业保险不仅涵盖了所有城镇企业，而且包含了事业单位的职工⑤。

从建立失业保险基金的缴费来看才是十分合理。用人单位按照工资额2%缴费，个人按照工资的1%缴费，失业金则按照缴费时间计发，贡献多者标准高，享受的待遇时间长。这一规定是符合公平效率的法理原则，值得提倡。

第七，大力发展社会保障产业。我国的社会保障制度在实践中属于纯消费性的保障模式，而这一模式正在受着严峻的考验。

随着经济体制改革的深化，我国的社会保险制度得以迅速的发展，社会保障制度得到了迅速的发展，社会保障覆盖面不断扩大。但目前我国却面临着社会保障不足与人们对社会保障需求日益增长的矛盾。为了解决这一矛盾，我们有必要大力发展社会保障产业。

社会保障系统作为整个国民经济系统的一个附属的保护系统，它起着稳定社会的作用，如果社会保障系统完全依靠国民经济主系统的投入，那么国民经济出现滑坡，或者不能承担其费用的时候，社会保障系统也就无法正常运转了，从而它也就不可能对国民经济起到真正的保护作用。社会保障作为整个国民经济的安全保护系统，其资金来源和运行应该有相对的独立性，除了国民经济的支持作用，还必须建立相应的自我保护系统。

    社会保障系统不能只是一个单纯的消费系统，应该同时具有增值能力，即自我发展和自我循环的能力。要实现这一目的，我们就必须发展社会保障产业，走向社会保障产业化道路。

    第八，配套措施改革。不是仅有社会保障法就能满足中国的社会保障发展需求的，还需要做好相关的配套措施的改革。要统筹规划，兴办以社会保障对象的产业，再就业培训的规划落实，低保的发放管理，允许非政府组织创办非盈利机构，提高就业率。认真做好城市化进程中相关人员的社会保障工作，注重社区自治社保及农村城市化社保。

三 、关于农村社会保障的设想

   计划经济时，牺牲农民利益用统购统销的剪刀差来保障工人阶级。现在又牺牲工人阶级来保障少数富人阶层，却始终未涉及到农村的社会保障。

众所周知，在中国的农村没有退休制度，而城镇的社保制度对进城务工的农民有各种限制，如退出企业只能退保，虽然有些地方规定农民工退出企业后可以个体工商户参保，但费用极高，农民无法承担。而农民终究会衰老，失去劳动能力，那么这群人我们又如何保障呢？

这也许可以回答为什么“计划生育”在农村很艰难实行的原因。养儿防老，这些农民老人也就靠这点来实现家庭保障（自我保障）。

如何调节这一矛盾，让农民也享受社会保障的好处，笔者认为可从以下几点着手：

（一）              65岁以上的老人，可以免征各种税收。

（二）              普及大众健康保险。

（三）              增加农民收入。

（四）              从城市中征收社会保障税调剂到农村养老救济。

当然，我国经济尚十分困难，不可能绝对公平兼顾全面，但是我们应该积极向这一方向发展，不断调整政策。

注释

①《中国统一社会保障的基本思路—兼论要发展还是要养老？》 2002年9月30日  仲大军www.dajun.con.cn

② 《中国统一社会保障的基本思路—兼论要发展还是要养老？》2002年9月30日   仲大军 www.dajun.con.cn

③ 《中国统一社会保障的基本思路—兼论要发展还是要养老？》2002年9月30日  仲大军 www.dajun.con.cn

④ 《中国统一社会保障的基本思路—兼论要发展还是要养老？》 2002年9月30日  仲大军 www.dajun.con.cn

⑤《中国失业保障体系的现状及发展取向》 莫海明  东方网  2001年10月22日

 参考书目：

[1]、《劳动法》李景森德镇  贾俊玲    主编  北京大学出版社

[2]、《再就业新政策与下岗职工再就业行为》  王汉生  陈智霞，《社会学研究》2002年第一期

[3]、《国有企业职工下岗原因及建议》牛仁亮  东方网

[4]、《三农问题本质是农村政该滞后》《21世纪环球报道》2003年3月14日

[5]、《我国的城市贫困层问题》   李强   新华网

[6]、关于当前就业问题的几点逆向思考》魏杰  清华大学、《研究动态》总第122期

[7]、《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业政策咨询问答》新华网  2002年12月25日

[8]、《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工生活保障和再就业工作的通知》

[9]《中国失业保障体系的现状及发展取向》莫海明  东方网  2001年10月22日